A BKK a Fővárosi Önkormányzat felhatalmazása alapján európai uniós források felhasználásával 2013 februárjában indított nyílt közbeszerzési eljárást új, alacsonypadlós villamosok beszerzésére. A közbeszerzés megindítására azonnal sor került, miután 2012 decemberében Dr. Völner Pál infrastrukturáért felelős államtitkár, Tarlós István főpolgármester és Vitézy Dávid, a BKK vezérigazgatója aláírták a támogatási szerződést, valamint az ilyenkor kötelező uniós tender minőségbiztosítás is lezárult. A közbeszerzési eljárásban 2013 augusztusban meghozott első döntést a Ganz-Skoda kivételével az ajánlattevők elfogadták, majd a Ganz-Skoda – ajánlatának érvénytelenné nyilvánítása miatt – jogorvoslati eljárást kezdeményezett. A Közbeszerzési Döntőbizottság nem állapította meg az ajánlat érvényességét, hanem további igazolási, pótlási lehetőséget biztosított a Ganz-Skodának.
A BKK a közbeszerzési törvény rendelkezéseivel összhangban benyújtott ajánlatokat újraértékelte, pótlási, felvilágosítási, indokolási lehetőségeket biztosított az ajánlattevőknek. Ennek eredményeként 2013 decemberében megszületett az eljárást lezáró új döntés, amely az augusztusi eredményhez képest főbb elemeiben nem változott, az eljárás nyertesének ismét a spanyol CAF-ot javasolta a bírálóbizottság, és ez alapján nyertesnek hirdette ki a BKK Igazgatósága, míg a Ganz-Skoda ajánlatát– a további részletes vizsgálatok és hiánypótlási lehetőségeket követően is – az Igazgatóság egyhangú döntéssel ismét érvénytelenné nyilvánította.
Az eljárás mérföldkövei
A BKK 2013. február 15-én indított nyílt közbeszerzési eljárást a Budapesti villamos és trolibusz járműfejlesztés keretében „Utastéri állóhelyi alapterületen 100%-ban alacsonypadlós villamosok beszerzésére vállalkozással vegyes szállítási szerződés” tárgyban – 2013/S 033-052117 szám alatt közzétett ajánlati felhívásával –, a jelentkezőknek az ajánlatokat 2013. május 30. napjáig kellett benyújtani.
Az ajánlattételi határidőre érdemben műszakilag és kereskedelmileg is értékelhető vállalást tartalmazó négy ajánlat érkezett – az ajánlati árak sorrendjében megnevezve a cégeket –: a Ganz-Skoda (alvállalkozóként az anyacég cseh Skoda csoport tagjai), a spanyol CAF, a német Siemens és a svájci Stadler vállalatoktól. Az alapos jogi, gazdasági és műszaki értékelési folyamat, ezen belül a több körös hiánypótlási eljárás eredményeképpen a BKK 2013. augusztus 23-án adta ki az eljárást lezáró döntését, amely ellen a Ganz-Skoda Közlekedési Zrt., a Skoda cégcsoport ajánlatot tevő magyarországi kereskedelmi egysége jogorvoslati eljárást kezdeményezett.
A Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottsága 2013. október 21-ei, D.395/14/2013. számú határozatával megsemmisítette a BKK eljárást lezáró döntését. A KDB a Ganz-Skoda ajánlatával összefüggésben arra hivatkozott, hogy a BKK egyes kérdésekben csak további vizsgálatot követően kerül olyan helyzetbe, hogy arról megalapozottan határozhasson.
A Döntőbizottság egyik érvényességi kérelmi elem tekintetében sem adott helyt a Ganz-Skoda kérelmének, nem mondta ki, hogy a BKK helytelen döntést hozott az eljárást lezáró augusztusi döntésekor, hanem további vizsgálatokat kért. A BKK nem ért egyet a Döntőbizottság érdemi határozatával, mert megítélése szerint a lefolytatott értékelési eljárás eleve kellően alapos volt, másrészt az értékelési időszaknak a KDB döntéséből fakadó újranyitása komoly időveszteséget és jelentős támogatásvesztési kockázatot okozott. Ezért a döntés bírósági felülvizsgálatát kezdeményezte, amely azonban az eljárás további szakaszaira vonatkozóan halasztó hatállyal nem bír.
Újraértékelés
A Döntőbizottság határozatának megfelelően 2013. november 7-én, 20-án és 26-án újabb hiánypótlási felhívásokat, felvilágosításra és tájékoztatásra irányuló kéréseket küldtünk ki a Ganz-Skodának, amelyben a felmerült vitás, nem egyértelmű jogi, gazdasági és műszaki kérdésekre adtunk pótlási, indokolási lehetőséget. A felhívásokban többek között a műszaki-szakmai alkalmasság igazolásával összefüggésben az Alstommal való együttműködésre, a kizáró feltételek miatt a Skoda tulajdonosi szerkezetére, a megajánlott jármű egyes műszaki részleteire (így a csukló alatti belmagasságra, illetve a padló lejtésének mértékére), valamint egyes karbantartási és oktatási tételek nem megfelelő árajánlatára, elszámolására egyaránt rákérdeztünk a pontosítás, a félreérthető adatok tisztázása érdekében. A BKK az újraértékelés során a Ganz-Skoda tulajdonosi szerkezetét is alapos vizsgálatnak vetette alá, többek között a társaság tulajdonosi hátterének nem megfelelőségével kapcsolatos bejelentések alapján. A hiánypótlások során felmerült kérdésekre adandó válaszadási lehetőséget a BKK a jogi keretek által biztosított határokon belül a felelős döntés meghozatala érdekében a Ganz-Skoda számára összesen három alkalommal biztosította.
A BKK az ajánlatok érvényességének vizsgálata, megítélése során tekintettel volt a hazai, valamint az uniós jogi szabályozási környezetre – a közbeszerzési irányelvekre, az Európai Bíróság ítéleteire - egyaránt. A részletesen kiértékelt hiánypótlásokat áttekintve a BKK Igazgatósága egyhangú döntése alapján a Ganz-Skoda ajánlata hét okból is érvénytelen: nem tudta bizonyítani, hogy tulajdonosi szerkezete megfelel a hatályos jogszabályi előírásoknak, szakmailag és műszakilag is alkalmatlannak bizonyult a pályázat, , emellett az oktatásra és a karbantartási eszközökre vonatkozó ajánlat nem volt megfelelő, a beadott árajánlat pedig gazdaságilag ésszerűtlen volt.
Az eljárás további lépései, a szerződés megkötésének feltételei
A közbeszerzési eljárás BKK-tól független, fentiekben részletezett elhúzódása miatt a szállítás befejezése és ebből adódóan a projekt villamosjárművek szállítására vonatkozó részének zárása 2015. év végéig már nem teljesíthető.
A projekthez a támogatási igényt a Budapesti Közlekedési Központ 2011 júliusában nyújtotta a Nemzeti Fejlesztési Minisztériumhoz, a pozitív támogatási döntést a Kormány részéről 2012 novemberében kapta meg. A BKK a projekt Támogatási Szerződését a kormánydöntést követően 2012. december 7-én megkötötte, majd azonnal elindította a tender minőségbiztosítási eljárását. Az eljárást megindító felhívás az Európai Unió Hivatalos Lapjában 2013. február 15-én jelent meg. A tenderfolyamatban a BKK a törvényi határidőkre figyelemmel járt el, az ajánlattevők által folyamatosan kért határidő-hosszabbításoknak, módosításoknak ésszerű határokon belül eleget tett, éppen a verseny szélesítése érdekében, illetve a törvényben előírt hiánypótlási lehetőségeket biztosította. Ennek is köszönhető, hogy négy érdemi ajánlat is érkezett a tenderre.
Megítélésünk szerint a fentiekre tekintettel mind a Fővárosi Önkormányzat, mind a BKK az ilyen nagyságrendű, összetettségű projekteknek megfelelően járt el. A Fővárosi Önkormányzat vagy a BKK nem tehető felelőssé sem az eljárás indítása időpontja körében, sem a jogorvoslati eljárás elhúzódása és a KDB későbbi döntése nyomán kialakult késedelem és ebből következően a 2007-2013-as uniós finanszírozási időszakban fennálló finanszírozási hiánya miatt.
A projekt jelenleg hatályos Támogatási Szerződése alapján a projekt költségeinek uniós részét biztosító KÖZOP program ugyanis 2015 végén zárul, így az azon túlnyúló elemek finanszírozása nem volt biztosított.
A szerződésben rögzített határidők alapján 2016-ra átnyúló elemek finanszírozására a „Budapesti villamos és trolibusz járműfejlesztés I. ütem” projekt vonatkozó KÖZOP-ból finanszírozott Támogatási Szerződése nem tud fedezetet biztosítani. A fedezet biztosításának érdekében a projekt szakaszolására (a 2016. január 1. utánra eső projektrész 2014-2020 közötti operatív programban determinációként való figyelembe vételére és onnan való finanszírozására) és a 2016. évre várhatóan átnyúló költségek fedezetének biztosítására a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség a Főváros és a BKK kezdeményezése alapján a Nemzeti Fejlesztési Kormánybizottságnak javaslatot készített elő. Az előterjesztést a Nemzeti Fejlesztési Kormánybizottság 2013. december 11-ei ülésén elfogadta, a kormányhatározat a december 29-i Magyar Közlönyben jelent meg.
A most meghozott Kormányhatározat értelmében a Kormány biztosítja a lehetőséget a projekt szakaszolására, azaz részben a jelenlegi KÖZOP, részben a 2014-20 közötti uniós közlekedésfejlesztési program terhére való finanszírozására. A határozattal a Kormány egyben pénzügyi garanciát biztosított, hogy a 2014-20-as, jelenleg előkészítés alatt álló uniós programban a „Budapesti villamos és trolibusz járműfejlesztés I. ütem” c. projekt 2016-ra átcsúszó elemeinek költsége biztosított lesz.
A fejlesztés és beszerzés számokban
A Fővárosi Önkormányzat megbízásából a BKK Budapesti Közlekedési Központ az elöregedett fővárosi tömegközlekedési járműpark cseréje érdekében indított beruházást az Európai Unió Kohéziós Alapja az Új Széchenyi Terv keretében támogatja, és amely uniós támogatási szempontból Magyarország Kormányának támogatását is elnyerte. Ennek keretében a BKK, a Főváros közlekedésszervezőjeként tendert írt ki 37 db (továbbá opcionálisan 87 db) villamos beszerzésére kapcsolódó főbb szolgáltatásokkal (karbantartás, alkatrészellátás, kocsiszíni eszközök szállítása).
(Az opcionális mennyiségre az aláírt támogatási szerződés nem nyújt fedezetet, ezek fedezete egy későbbi esetleges támogatási döntés lehet a 2014-2020 EU költségvetési ciklus során.)
A beszerzés becsült értéke (37 db): 35,3 milliárd Ft + ÁFA
A beszerzés becsült értéke (37+87 db): 111,7 milliárd Ft + ÁFA
A beruházási projekt támogatási aránya: 99,33%
A beruházási projekt BKK által fizetendő önerejének aránya: 0,67%
(Biztosítja: Budapest Főváros költségvetése)
A beszerzendő villamosokat a felújítás és az 1-es villamos vonalának Dél-Budára történő meghosszabbítását követően, a szintén átépülő Zugló – Kőbánya – Pesterzsébet közötti 3-as, valamint a következő években megvalósuló Budai fonódó villamosvonalak közül az Óbuda – Batthyány tér – Kelenföld között közlekedő 19-esen, valamint az Óbuda – Széll Kálmán tér – Budafok közötti új 61-esen kívánjuk forgalomba állítani.
HÁTTÉR A Ganz-Skoda ajánlatának érvénytelenségi okai
1. Szakmai alkalmatlanság a Kbt. 74. §(1) bekezdés d) pontja alapján
A BKK a 2013. februárban közzétett felhívásában valamennyi ajánlattevő számára azonosan határozta meg, hogy az alkalmasságuk megítéléséhez milyen műszaki jellemzőkkel rendelkező és pozitív tartalmú referencia munkáról szóló igazolás szükséges. A Ganz-Skoda, illetve a Skoda csoport a törvény által megadott időtartam alatt nem teljesített ilyen szerződést, így maga önállóan alkalmatlan a szerződés teljesítésére. Az alkalmasság igazolására előírt, a korábbi villamosok tervezése, gyártása, szállítása, üzembe helyezése tekintetében nem a saját cégcsoportjában elért, hanem a versenytárs ALSTOM Transport SA által megszerzett referenciákat mutatta be, amely ALSTOM villamosok révén kívánta igazolni, hogy képes Skoda villamosokat gyártani.
A Döntőbizottság határozata nyomán kiadott új hiánypótlási felhívásra a Ganz-Skoda az alkalmasságát igazoló további bizonyíték helyett újabb – jelen eljárásban már a harmadik egymástól eltérő tartalmú – ajánlattevői és kapacitást nyújtó szervezeti nyilatkozatokat csatolta.
E nyilatkozatok tartalma nem felel meg:
(i) a Kbt. 55. § (5) és (6) bekezdése,
(ii) a Magyarországon közvetlen hatállyal alkalmazandó Irányelv 48. cikk (3) bekezdése,
(iii) a Magyarországon közvetlen hatállyal alkalmazandó Európai Bíróság ítéleteiben támasztott követelményeknek.
A közbeszerzési eljárásban a BKK megállapítása szerint tehát továbbra sem nyert igazolást a közbeszerzési törvény és a közösségi jog előírásainak megfelelően, hogy az ALSTOM olyan módon és mértékben ad át erőforrásokat a Ganz-Skodának, amellyel az képes lesz a megfelelő villamosok leszállítására és üzembe helyezésére. Erre való tekintettel a BKK alkalmatlannak minősítette a Ganz-Skodát a szerződés teljesítésére.
2. A Ganz-Skoda ajánlat érvénytelensége a közbeszerzési eljárásból kizáró ok miatt - a Kbt. 56. § (2) bekezdésére (Kbt. 56. § (1) bekezdés ka) és kb) pontjára figyelemmel), a Kbt. 75. § (1) bekezdés a) pontjára tekintettel, ezért az ajánlat érvénytelen a Kbt. 74. § (1) bekezdés c) pontja alapján,
továbbá
3. a Ganz-Skoda ajánlata érvénytelensége nem megfelelő igazolás, hiánypótlás a tulajdonosi szerkezet kapcsán, ezért Kbt. 74. § (1) bekezdés e) pontja alapján érvénytelen
A Kbt. szabályozása kizárja a közpénz felhasználásokból azokat a gazdasági szereplőket, akiknek a közvetlen vagy közvetett tulajdonosi struktúrája nem átlátható, offshore, illetve adóparadicsomi tulajdonosi háttérrel rendelkeznek.
A Skoda az eredeti ajánlatában két társaságot (a ŠKODA TRANSPORTATION a.s.-t és a SKODA INDUSTRY (EUROPE) LTD-t) jelölt meg, hogy közvetlenül vagy közvetetten több mint 25 %-os tulajdonosi részesedéssel rendelkeznek, végső tulajdonosként pedig nyolc magánszemélyt nevesített, jelezve egyúttal, hogy a tulajdonosi struktúra szempontjából nem állnak fenn kizáró okok.
A BKK a Döntőbizottság döntését követően az ajánlatok újraértékelési szakaszában olyan közhiteles információkhoz jutott, amelyek megkérdőjelezték a Ganz-Skoda által az ajánlatban megtett, hiánypótlásban is megerősített nyilatkozatok elfogadhatóságát. Erre tekintettel a BKK részletes felvilágosítást kért.
A Ganz-Skoda - a benyújtott ajánlatában foglaltaktól eltérően - a hiánypótlása keretében akként nyilatkozott, hogy nem a közölt nyolc magánszemély a tulajdonosa, hanem helyette mindkét szervezet tekintetében csak két természetes személyt nevesített tényleges tulajdonosként. Továbbá arról is nyilatkozott, hogy az ajánlatában megadott két gazdasági társaságon kívül, további két társaság (a Csatorna-szigeteken bejegyzett Conitor Terra Limited, valamint a Marshall-szigeteken bejegyzett Maranex Finance LTD) is az ajánlattevőben több mint 25%-os közvetlen/közvetett tulajdoni résszel vagy szavazati joggal rendelkezik.
A Ganz-Skoda megtagadta az arra vonatkozó nyilatkozattételt, hogy a Csatorna-szigeteken bejegyzett Conitor Terra Limited, valamint a Marshall-szigeteken bejegyzett Maranex Finance LTD tekintetében nem állnak fenn a közbeszerzési törvény által kötelezően meghatározott az off-shore, adóparadicsomi cégeket a közbeszerzésből kizárni hivatott kizáró okok – nem EU tagállamok, nem EGT tagállamok, nem OECD tagállamok, nem áll fenn Magyarország és az említett szigetek között hatályos kettős adóztatást elkerülő egyezmény, kedvezményes adózás fennállása.
A BKK az újonnan bemutatott társaságok esetében értékelte a Közbeszerzési Hatóság Elnökének a Kbt. vonatkozó pontja szerinti nemzetközi szervezetek tagállamainak listájáról kiadott tájékoztatóját, továbbá a Közbeszerzési Hatóság módosított útmutatóit is azokról az államokról, amelyekkel Magyarországnak kettős adózás elkerüléséről szóló egyezménye létezik, valamint a Magyarországnak és az Európai Uniónak a közbeszerzések terén fennálló nemzetközi szerződéseiről szól. A tájékoztató alapján arra a következtetésre jutott, hogy a Ganz-Skoda a hiánypótlások során nem bizonyította megfelelően, hogy tulajdonosi szerkezete megfelel a hatályos jogszabályi előírásoknak, azaz, hogy nem áll a fent részletezett kizáró okok hatálya alatt. Erre tekintettel állapította meg mindkét érvénytelenségi okot.
4. Meg nem felelőség az oktatás tekintetében, a Ganz-Skoda ajánlata érvénytelensége a Kbt. 74. § (1) bekezdése e) pontja alapján
A BKK a közbeszerzési eljárás során kiadott dokumentumaiban – hasonlóan más nyílt tenderekhez - pontosan meghatározta, hogy a nagy mennyiségű és hosszú időtartamú teljesítés alatt milyen szállítási, számlázási és fizetési ütemterv szerint történik a teljesítés. A BKK ezzel összhangban strukturáltan írta elő az árajánlat megtételét, külön kérte az oktatás és a járművezetők oktatására vonatkozó árajánlat megadását.
A Nemzeti Közlekedési Hatóság által jóváhagyott, a villamos járműtender részét képező, az ajánlatokban, majd a teljesítés során is kötelezően figyelembe veendő elvi előzetes típusengedélyben meghatározottak szerint az oktatásnak az első jármű Budapestre érkezése előtt a referenciajárművön kell megtörténnie.
Szükséges megjegyezni, hogy sem a Ganz-Skoda, sem más ajánlattevő nem támadta meg a kiírásnak sem ezen, sem más pontját, így az ajánlatok érvényességét a kiírási követelmények szerint kell megítélni.
A Ganz-Skoda az ajánlatok újraértékelése során kiadott felhívásra adott válaszában egyértelműen azt közölte, hogy a járművezetők képzése nem a kiírás szerint valósul meg, mely egyben az oktatási költségek nem megfelelő árazását, továbbá a kiadott ütemtervektől eltérő vállalást jelent, mindezek miatt érvénytelen ajánlatot nyújtott be.
5. Meg nem felelőség a karbantartási eszközök miatt a Kbt. 74. § (1) bekezdés e) pontja alapján
A járművek leszállítását követő három évben a járműszállítónak kell elvégezni a villamosok karbantartását is. Ennek megfelelően az ajánlattevőknek erre is ajánlatot kellett adniuk.
A Ganz-Skoda a többszöri felhívás ellenére sem tudta bizonyítani, hogy az általa megajánlott karbantartási eszközök (1 db normál kéziszerszám készlet, 1 db elektronikai alapkészlet, 1 db hordozható számítógép) elegendőek a három kocsiszín területén végzett napi villamos karbantartási munkákhoz, így ajánlata érvénytelen.
6. A gazdasági ésszerűséggel össze nem egyeztethető árajánlat a Kbt. 69. § (5) bekezdése és a 74. § (2) bekezdés a) pontja alapján
A Ganz-Skoda árajánlata a többi ajánlattal összehasonlítva több árelemében gazdasági, szakmai szempontok alapján kirívóan alacsony pénzügyi megajánlást tartalmazott. Az ismételt felhívást követően sem állapítható meg a karbantartási szolgáltatás árajánlati elemre tett megajánlás gazdasági ésszerűsége, megalapozottsága, mivel többszöri ajánlatkérői felhívás ellenére is azokat az ajánlattevő hiányosan közölte, továbbá a konkrétan megadott egyes árajánlati elemek indokolása sem minősíthető elfogadhatónak, megalapozottnak. A közbeszerzési törvény az ilyen áreltérések vizsgálatát kötelezővé teszi az ajánlatkérők számára.
Az ajánlatkérő konkrét, a közbeszerzésekről szóló jogszabályi előírások alapján az ajánlattevőt terhelő objektív – felszólítást követő – adatszolgáltatási, indokolási kötelezettség elmulasztásának hiányában továbbra sem tudta elfogadni a Ganz-Skoda ajánlati árának megalapozottságát.
7. Műszaki meg nem felelőség a Kbt. 74.§ (1) bekezdés e) pontja alapján
Az elvi előzetes típusengedély részletes előírásokat tartalmaz a jármű padlójának kialakítására vonatkozóan is. A járműben a megengedett padlólejtés maximális mértéke 8%, kivéve az ajtók belépő terében, ahol maximum 5%.
A Ganz-Skoda által a BKK hiánypótlási felhívására benyújtott hiánypótlása alapján egyértelműen megállapítható, hogy az ajtók belépő terében a megajánlott jármű meghaladja az előírt maximum 5%-os lejtést, helyette magasabb 7,6%-os lejtést alkalmaz, amely indokolatlan nehézséget okoz a járműre való fel- és az arról történő leszálláskor az idős, nehezen mozgó utasoknak, vagy a kerekesszékkel, babakocsival közlekedőknek.
A BKK az eljárás során felkérte a Budapesti Műszaki és Gazdaságtudományi Egyetem Közlekedési és Járműmérnöki Karának Vasúti Járművek, Repülőgépek és Hajók Tanszékét, hogy a pont kapcsán független szakértői véleményt készítsen. A szakértői vélemény – összhangban a BKK álláspontjával – a benyújtott rajzdokumentációk vizsgálata alapján megerősíti, hogy a Ganz-Skoda az adott pontra vonatkozóan műszakilag nem megfelelő ajánlatot nyújtott be, így az ajánlata érvénytelen.
Budapest, 2013. december 31. Budapesti Közlekedési Központ
