A Közbeszerzési Döntőbizottság 2013. október 21-i határozata alapján a BKK nem zárhatja le a villamos járműbeszerzés értékelését, és egyelőre nem kötheti meg a szállítási szerződést az eljárás nyerteseként korábban kihirdetett spanyol szállítóval. A Skoda kizárására három érvénytelenségi ok miatt került sor. A Döntőbizottság egyik vitatott elem tekintetében sem mondta ki, hogy a BKK helytelen döntést hozott, hanem további vizsgálatokat kért. Az értékelés kényszerű folytatására kell tehát a BKK-nak további időt fordítania, bár a hiánypótlások során minden kérdés tisztázására már kísérletet tettünk. A Közbeszerzési Döntőbizottság határozatát tiszteletben tartva minden ponton újabb lehetőséget biztosítunk a Skodának a hiánypótlásra, annak ellenére, hogy korábban a vitás ügyekben a feltett tisztázó kérdések, hiánypótlások után sem érkezett válasz, amivel az eljárást kezdeményező Skoda ajánlata megfelelőségét igazolhatta volna.
A 37 új, alacsonypadlós villamos beszerzése uniós forrásból zajlik Budapesten. A kocsiknak 2015 végéig kell forgalomba állniuk az átépülő vonalakon. A BKK közbeszerzési eljárásán négy cég adott érdemi ajánlatot, a Skoda és a Stadler ajánlatának érvénytelensége miatt a legjobb ajánlatot a német Siemenst megelőzve a spanyol CAF adta.
A BKK a Skoda számára minden fellelt hiányosság magyarázatára, pótlására a törvényben előírt alkalommal, sőt, a megszokott gondosságot jóval meghaladó módon, az elvártnál nagyobb számban biztosított lehetőséget, így hiánypótlás tárgya volt: a Skoda off-shore gyanús tulajdonosi háttere, a referenciájának megfelelősége, az ajánlott villamosának műszaki alkalmassága és az árképzésének jogszerűsége is.
Az off-shore gyanús tulajdonosi háttér vizsgálatával kapcsolatban a hazai jogalkalmazási gyakorlat a közbeszerzési eljárások során – tekintettel a viszonylag újnak mondható törvényi rendelkezésre – még nem kiforrott, éppen ezért a BKK a KDB döntése nyomán a jogszabály-előkészítésért felelős tárcához fordul jogértelmezést kérve, hogy a meg nem ismerhető tulajdonosi háttér feloldható-e egy egyoldalú, ellenőrizhetetlen nyilatkozattal. A Skoda ajánlatának érvénytelenné nyilvánítása szempontjából fontos körülmény volt, hogy a gyártó saját maga nem tudta bizonyítani műszaki felkészültségét a járművek gyártására, ehhez a francia Alstomtól kapott egy általános nyilatkozatot, amely szerint az Alstom – közelebbről meg nem nevezett – tanácsokat ad majd a gyártás során. A Skoda a BKK kérdése ellenére nem adott kielégítő választ arra, hogy az Alstom konkrétan miben fog közreműködni, és miért vállal felelősséget, így a referencia igazolását nem lehetett elfogadni. A jogi jellegű problémákon túl a műszaki követelményeknek való meg nem felelés is a Skoda kizárásához vezetett. A tenderdokumentáció előírta a jármű belső magasságát. A beadott Skoda-ajánlatból a csuklónál hiányoztak a méretezések, a rendelkezésre álló műszaki rajzokból az volt megállapítható, hogy a villamos utastere a csukló környezetében túl alacsony, nem felel meg az előírásoknak. A kiküldött hiánypótlásra a Skoda nem adta meg a kért adatokat.
A BKK részletesen értékelte az ajánlatokat mind jogi, műszaki, valamint gazdasági szempontból azok az ajánlati felhívásban és dokumentációban meghatározott követelmények, valamint jogszabályi megfelelősége tekintetében. A megalapozott döntés meghozatala érdekében az ajánlatkérő a magyar közbeszerzési gyakorlatban megszokott gondosságot jóval meghaladó módon a következő hiánypótlási felhívásokat bocsátotta ki:
1. 2013. június 20.: mind a négy érdemi ajánlatot benyújtó ajánlattevőt közbeszerzési és jogi kérdések tisztázására szólította fel. Ennek keretében felszólította Skodát off-shore gyanús tulajdonosi struktúrájának részletes felfedésére.
2. 2013. június 28.: A Skodától és a CAF-tól indokolást kért, hogy a közbeszerzésekről szóló törvény szerint aránytalanul alacsonynak minősülő áraik objektíven megalapozzák-e a szerződés teljesítéséhez szükséges finanszírozási igényt.
3. 2013. június 28.: Valamennyi érdemi ajánlatot benyújtó ajánlattevő részére műszaki kérdéseket magában foglaló felvilágosítás kérés, valamint hiánypótlási felhívás került kibocsátásra.
4. 2013. július 29.: A Skoda részére az alkalmassága igazolására felhívást bocsátottunk ki, amely révén a korábbi hiánypótlási felhívásokra benyújtott iratokkal nem igazolt, ellentmondó jogi tényeket kívántuk tisztázni a szerződés teljesítésére való alkalmasság kapcsán. Ezen felül árindokolással kapcsolatos további kérdéseket kapott a Skoda a karbantartási díjjal összefüggésben.
5. 2013. július 31.: A Skoda felszólítást kapott további adatok szolgáltatására a jogszabály által aránytalanul alacsonynak minősített ár gazdasági ésszerűségének alátámasztása érdekében.
Mindezen körülményekre és a hiányosságokat egyértelműen tisztázni képes válaszok elmaradására tekintettel a BKK érvénytelennek nyilvánította a Skoda ajánlatát, és kizárta az eljárásból. A Skoda ez után kezdeményezett jogorvoslati eljárást, amelynek ideje alatt a szerződés a nyertes szállítóval nem volt megköthető.
A Döntőbizottság hosszas mérlegelés alapján meghozott határozatában nem állapította meg, hogy a BKK hibás döntést hozott, ugyanakkor a további kérdések feltételére utasította a BKK-t és az eljárás teljes, opciókkal együtt számított becsült értékéhez (111 milliárd Ft) képest a lehető legalacsonyabb, egy millió forintos bírságot szabta ki, tekintettel arra, hogy a KDB által megállapított eljárási hiányosságok orvosolhatók. Noha álláspontunk szerint már korábban minden ésszerűen elvárhatót és jogszerűen lehetségest megtettünk a törvényből következően kötelezően felteendő kérdések tisztázására, a Döntőbizottság határozata szerint folytatjuk az értékelést, tehát a fenti kérdésekben újbóli hiánypótlási lehetőségeket biztosítunk.
Fontos megjegyeznünk, hogy nem tartjuk megnyugtatónak a Skoda off-shore gyanús tulajdonosi struktúráját, amelyre formális magyarázatot (egyoldalú nyilatkozattal) igen, de megnyugtató érdemi választ az ajánlat, a célirányosan elrendelt hiánypótlás ellenére sem tartalmazott. Ezen megismételt vizsgálat így már nem tekinthet el – az e területen jogszabály-előkészítésért felelős tárca állásfoglalásának kikérésével – a Skoda (mely márkanevében igen, de cégjogilag nem azonos az autógyártóval) tényleges tulajdonosi struktúrájának részletes vizsgálatától.
Ennek során végleges választ kell találni arra, hogy az ajánlat és annak szereplői érdemben megfelelnek-e a magyar közbeszerzési jogba is beemelt átláthatósági feltételeknek. A Skoda cégcsoport szövevényes tulajdonosi struktúrája miatt nem nyilvánvaló, hogy az ajánlatban megjelölt Skoda Transportation a.s tényleges tulajdonosai a hivatalos cégeljárási szabályok figyelembe vételével megismerhetőek-e. Ez a kérdés azért lényeges, mert nem átlátható (off-shore hátterű) cégek a közbeszerzésekben nem vehetnek részt.
A BKK célja, hogy a közbeszerzést a lehető legkisebb időveszteséggel le tudja zárni, és a járművek szállítása az eredetileg tervezett végső határidőig megtörténhessen.
--------------
A Fővárosi Önkormányzat megbízásából a BKK Budapesti Közlekedési Központ Zrt. (BKK Zrt.) az elöregedett fővárosi tömegközlekedési járműpark cseréje érdekében EU támogatással, az Új Széchenyi Terv keretében beruházást indított, amely uniós támogatási szempontból Magyarország Kormányának támogatását is elnyerte. Ennek keretében a BKK, a Főváros közlekedésszervezőjeként tendert írt ki 37 db (továbbá opcionálisan 87 db) villamos beszerzésére kapcsolódó főbb szolgáltatásokkal (karbantartás, alkatrészellátás, kocsiszíni eszközök szállítása).
(Az opcionális mennyiségre az aláírt támogatási szerződés nem nyújt fedezetet, ezek fedezete egy későbbi esetleges támogatási döntés lehet a 2014-2020 EU költségvetési ciklus során.)
· A beszerzés becsült értéke (37 db): 35,3 milliárd Ft + ÁFA
· A beszerzés becsült értéke (37+87 db): 111,7 milliárd Ft + ÁFA
· A beruházási projekt támogatási aránya: 99,33%
· A beruházási projekt BKK által fizetendő önerejének aránya: 0,67%
(Biztosítja: Budapest Főváros költségvetése)
A beszerzendő villamosokat a felújítás és az 1-es villamos vonalának Dél-Budára történő meghosszabbítását követően, a szintén átépülő Zugló – Kőbánya – Pesterzsébet közötti 3-as, valamint a következő években megvalósuló Budai fonódó villamosvonalak közül az Óbuda – Batthyány tér – Kelenföld között közlekedő 19-esen, valamint az Óbuda – Széll Kálmán tér – Budafok közötti új 61-esen kívánjuk forgalomba állítani.
A BKK Budapesti Közlekedési Központ Zrt. a 2013. február 15. napján 2013/S 033-052117 szám alatt közzétett ajánlati felhívásával „Budapesti villamos és trolibusz járműfejlesztés keretében „Utastéri állóhelyi alapterületen 100%-ban alacsonypadlós villamosok beszerzésére vállalkozással vegyes szállítási szerződés” tárgyban nyílt közbeszerzési eljárást indított, amely közbeszerzési eljárásban az ajánlatokat 2013. május 30. napjáig kellett benyújtani.
Az ajánlattételi határidőre 4 érdemi, műszaki és kereskedelmi vállalást tartalmazó ajánlatot nyújtottak be. Az ajánlatokat a cseh Skoda, a spanyol CAF, a német Siemens és a svájci Stadler tették, ajánlati árak sorrendjében megnevezve a cégeket. Az alapos jogi, gazdasági és műszaki értékelési folyamat, ezen belül több körös hiánypótlási eljárás eredményeképpen a BKK Zrt. 2013. augusztus 23. napjával kiadta eljárást lezáró döntését, ebben több okból is érvénytelenné nyilvánította a Skoda cégcsoport magyarországi kereskedelmi egysége, a Ganz-Skoda Zrt. ajánlattevő által benyújtott ajánlatot. A döntés ellen a Ganz-Skoda Zrt. jogorvoslati eljárást kezdeményezett.
A Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottsága 2013. október 21. napján kelt, D.395/14/2013. számú határozatával megsemmisítette a BKK Zrt. eljárást lezáró döntését a Ganz-Skoda Zrt. ajánlattevő ajánlatának érvénytelenné nyilvánításával összefüggésben arra hivatkozással, hogy a BKK Zrt. az értékelés során az egyes kérdésekben további vizsgálatot követően kerül csak olyan helyzetbe, hogy azt megalapozottan hozhassa meg.
A fenti közbeszerzési eljárással összefüggésben az alábbiakat lehet rögzíteni.
A BKK Zrt. részletesen értékelte az ajánlatokat mind jogi, műszaki, valamint gazdasági szempontból azok az ajánlati felhívásban és dokumentációban meghatározott követelmények, valamint jogszabályi megfelelősége tekintetében. A megalapozott döntés meghozatala érdekében az ajánlatkérő a magyar közbeszerzési gyakorlatban megszokott gondosságot jóval meghaladóan a következő hiánypótlási felhívásokat bocsátotta ki:
1. 2013. június 20.: mind a négy érdemi ajánlatot benyújtó ajánlattevőt közbeszerzési és jogi kérdések tisztázására szólította fel. Ennek keretében felszólította a Ganz-Skoda Zrt-t off-shore gyanús tulajdonosi struktúrájának részletes felfedésére.
2. 2013. június 28.: A Ganz-Skoda Zrt.-től és a későbbi nyertes Construcciones y Auxiliar de Ferrocarriles S.A.-tól (CAF) indokolást kért, hogy a közbeszerzésekről szóló törvény szerint aránytalanul alacsonynak minősülő áraik objektíven megalapozzák a szerződés teljesítéséhez szükséges finanszírozási igényt.
3. 2013. június 28.: Valamennyi érdemi ajánlatot benyújtó ajánlattevő részére műszaki kérdéseket magában foglaló felvilágosítás kérés, valamint hiánypótlási felhívás került kibocsátásra.
4. 2013. július 29.: A Ganz-Skoda Zrt. részére az alkalmassága igazolására felhívást bocsátottunk ki, amely révén a korábbi hiánypótlási felhívásokra benyújtott iratokkal nem igazolt, ellentmondó jogi tényeket kívánt tisztázni a szerződés teljesítésére való alkalmasság körében. Ezen felül árindokolással kapcsolatos további kérdéseket kapott a Ganz-Skoda Zrt. a karbantartási díjjal összefüggésben.
5. 2013. július 31.: A Ganz-Skoda Zrt. felszólítást kapott további adatok szolgáltatására a jogszabály által aránytalanul alacsonynak minősített ár gazdasági ésszerűségének alátámasztása érdekében.
A fentiek alapján a Ganz-Skoda Zrt. azonos kérdésekben történt többszöri felszólítását követően a BKK Zrt. a Ganz-Skoda Zrt. ajánlatát három (3) okból érvénytelennek nyilvánította, és a további bírálatból kizárta. Ezen okok:
A Ganz-Skoda Zrt. alkalmatlan a szerződés teljesítésére, mivel a korábbi villamos tervezés, gyártás, szállítás, üzembe helyezés tekintetében nem a saját cégcsoportjában elért, hanem a versenytárs ALSTOM Transport SA által megszerzett referenciákat mutatta be, amely ALSTOM villamosok révén kívánta igazolni, hogy képes Skoda villamosokat gyártani.
A közbeszerzési eljárásban a BKK Zrt. megállapítása szerint – amely megállapítást a Közbeszerzési Döntőbizottság sem cáfolt – nem nyert igazolást, hogy az ALSTOM villamosok gyártása révén szerzett tapasztalatok átadásra kerülnek oly mértékben a Ganz-Skoda részére, amely biztosítja, hogy a magyarországi gyártókapacitással egyébként tudomásunk szerint egyáltalán nem rendelkező Ganz-Skoda Zrt. szerződésszerűen képes lesz a megfelelő villamosok leszállítására és üzembe helyezésére. Erre való tekintettel a BKK Zrt. alkalmatlannak minősítette a Ganz-Skoda Zrt.-t a szerződés teljesítésére.
A döntés precedens nélkül való abban az értelemben, hogy egy piaci szereplő, aki önmaga nem képes igazolni a szerződés teljesítésére való alkalmasságát, egy versenytársától szerezze be a szükséges tapasztalatot, és ilyen esetben hogyan biztosítható a szerződés teljesítéséhez szükséges tapasztalat átadása. Valamennyi egyéb ajánlattevő a közbeszerzési eljárásban saját, vagy cégcsoporton belüli fejlesztésű, gyártású és az adott ajánlattevői cégcsoport által üzembe helyezett villamosokkal igazolta az alkalmasságát.
A Közbeszerzési Döntőbizottság határozatában – eddig csak az Európai Bíróság által részben tárgyalt kérdésben - felszólította a BKK Zrt.-t, hogy további tisztázó kérdések feltétele révén vizsgálja meg, hogy a versenytárs által megszerzett szakmai tapasztalat mennyiben biztosítja a Ganz-Skoda Zrt. szerződés teljesítésére való alkalmasságát saját tapasztalat (referencia) hiányában.
A BKK Zrt. valamennyi ajánlattevő részére egyértelmű felszólítást intézett annak tisztázására, hogy a járművek megfelelnek-e az ajánlatkérő által előírt belső magassági minimumkövetelményeknek. Az egyes ajánlattevők a Ganz-Skoda Zrt. kivételével egyértelmű jellegrajzok, keresztmetszeti ábrázolások becsatolása révén eleget tettek e felhívásnak.
A Ganz-Skoda Zrt. ennek nem tett eleget – az ajánlatkérő egyértelmű hiánypótlási felszólítására sem – olyan jellegrajzok becsatolásával, amelyből megállapítható lett volna a megfelelés; Egyéb rajzokból pedig kikövetkeztethető volt, hogy a követelményeknek nem mindenben felel meg a jármű. A megajánlott villamos csuklóinál a belmagasság nem éri el az előírt 2100 mm-es magasságot.
A Közbeszerzési Döntőbizottság egyes az ajánlati dokumentációban szereplő műszaki kifejezések (pl. mit jelent a csuklóalagút fogalma, stb.) tartalmának további pontosítása keretében határozatában felszólította a BKK Zrt.-t, hogy további információt kérjen a Ganz-Skoda Zrt.-től ezen műszaki követelményeknek való megfelelés vizsgálata és a megalapozott döntéshozatal érdekében.
A Ganz-Skoda Közlekedési Zrt. árajánlat a többi 3 ajánlattal összehasonlítva több árelemében összehasonlíthatatlan, értelmezhetetlen pénzügyi megajánlást tartalmazott. Így a karbantartási szolgáltatás, oktatási szolgáltatás árajánlati elemekre a megajánlások gazdasági ésszerűsége, megalapozottsága háromszori ajánlatkérői felhívás ellenére sem volt megállapítható, mivel azokat az ajánlattevő hiányosan közölte, továbbá a konkrétan megadott egyes árajánlati elemek indokolása sem minősíthető elfogadhatónak, megalapozottnak. A közbeszerzési törvény az ilyen áreltérések vizsgálatát kötelezővé teszi az ajánlatkérők számára.
Az ajánlatkérő konkrét, a közbeszerzésekről szóló jogszabályi előírások alapján az ajánlattevőt terhelő objektív – felszólítást követő – adatszolgáltatási kötelezettség elmulasztásának hiányában nem tudta elfogadni a Ganz-Skoda Zrt. ajánlati árának megalapozottságát.
A Közbeszerzési Döntőbizottság további felvilágosítás kérési igényt látott szükségesnek, és KDB döntése alapján csak ezután hozható meg az ajánlati ár megalapozottsága tekintetében a BKK Zrt. döntése.
Megjegyezzük, hogy a Döntőbizottság ezen álláspontja ugyancsak az „egyenlő elbánás elvének” sérelméhez vezet, miszerint ugyanazon hiányosságok tekintetében egyoldalúan és többszörösen lehetőség kap egy ajánlatevő a mulasztások pótlására, hibák magyarázatára.
E körben különösen érdekes, hogy Ganz-Skoda Zrt. még a Közbeszerzési Döntőbizottsághoz benyújtott kérelmében, továbbá a jogorvoslati tárgyalások során sem tudta érdemben magyarázni árképzését; Így az ajánlat újraértékelése esetére sem kapott a BKK Zrt., immár az ajánlattétel - 2013. május 30. napja - óta e körben részletes, döntéséhez szükséges információt.
* * *
A Közbeszerzési Döntőbizottság ügyben hozott döntését a BKK Zrt. messzemenően tiszteletben tartja és végrehajtja, azonban közbeszerzési szakmai szempontból azokkal nem ért egyet.
Ennek kapcsán rögzíthető, hogy a Közbeszerzési Döntőbizottság a részletes és több fordulóban benyújtott írásos beadványok, továbbá minden aspektusra kiterjedő jogorvoslati tárgyalás alapján teljes mértékben tiszta tényállás ellenére érdemi jogi értékelést egyik kérelmi elemben sem adott; evvel megadva indirekt módon az eljárási szereplők számára az ügy elhúzására vonatkozó lehetőséget.
A most közzétett határozat azonban lehetőséget teremt, egyben kötelezettséget támaszt a BKK Zrt. részére az ajánlatok további vizsgálatára.
A BKK Zrt.-t nyugtalanítja a Ganz-Skoda Zrt. off-shore gyanús tulajdonosi struktúrája, melyre formális magyarázatot igen, de megnyugtató érdemi választ az ajánlat, a célirányosan elrendelt hiánypótlás ellenére sem tartalmazott. Ezen megismételt vizsgálat így már nem tekinthet el – az e területen jogszabály-előkészítésért felelős tárca bevonásával – a Ganz-Skoda Zrt. tényleges tulajdonosi struktúrájának részletes vizsgálatától.
Ennek során végleges választ kell találni arra, hogy az ajánlat és annak szereplői érdemben megfelelnek-e a magyar közbeszerzési jogba is beemelt átláthatósági feltételeknek. A Skoda cégcsoport szövevényes tulajdonosi struktúrája miatt nem nyilvánvaló, hogy az ajánlatban megjelölt Skoda Transportation a.s tényleges tulajdonosai a hivatalos cégeljárási szabályok figyelembe vételével megismerhetőek-e. Ez a kérdés azért lényeges, mert nem átlátható (off-shore hátterű) cégek a közbeszerzésekben nem vehetnek részt.
Budapest, 2013. október 22.
Budapesti Közlekedési Központ
